JACINTO, Fátima; LAMAS, Bruno; MACHADO, Rita (Arquitectos Urbanistas)

Redigido em Dezembro de 2003; publicado na revista "Sociedade e Território" nº 37/38, Junho 2004

O Esquema Director como figura mediadora: o Caso Quinta da Migalha

«Restituer un "code" de l'espace, c'est-à-dire un langage commun à la pratique et à la théorie, aux habitants, aux architectes, aux scientifiques, peut se considerer tactiquement comme une tâche immédiate»

Henri Lefebvre, in «La Production de l'Espace»[1]

Situação Actual da Problemática

O ritmo de circulação de recursos tem-se tornado nas últimas décadas superior à capacidade humana de ordenamento sócio-espacial: tal situação fez emergir (i) uma descentralização administrativa[2] e (ii) uma temporalidade com capacidade de valor que o quotidiano autárquico sente como situações de oportunidade.

O primeiro fenómeno implica uma particular contradição já apontada por Castells[3]: ao mesmo tempo que estimula a aproximação dos cidadãos às estruturas de decisão, faz aumentar a sua indiferença no que diz respeito ao desempenho do Estado-Nação. O segundo releva de uma escassez de fundos da administração local que necessita de ser suprimida pelo agarrar de oportunidades externas (tanto no aproveitamento do desenvolvimento territorial de autarquias vizinhas como dos investimentos de entidades privadas), ou pela criação de oportunidades internas através da promoção territorial. O conjunto destes factores implica um duplo esforço: uma crescente autonomia do poder autárquico apenas garantida por uma gestão de recursos a um ritmo de decisão nunca exigido à administração central - a legitimação do custo de oportunidade.

Esta mudança no sistema político não alterou significativamente as estruturas normativas, uma vez que administração local continua em larga medida a reger-se por políticas pré-definidas. No entanto, o entrosamento programático com o sistema económico (os agentes privados) implica um alargamento de orientações flexíveis alternativas ao sistema de planeamento rígido, que não pode retirar as suas fundamentações de anteriores metodologias processuais sem cair numa crise de legitimação: «novos problemas de legitimação não podem submeter-se a um imperativo demasiado genérico de manutenção»[4]. Ou seja não podem ser reduzidos a problemas de realização meramente técnica[5]. Porque os acordos político-económicos tornam-se o fundamento último do acto de planear, emergem conceitos e instrumentos flexíveis do planeamento estratégico a diversas escalas, visto que não podem deixar de ter em conta a instabilidade daquelas duas instâncias.

A problemática desloca-se, então, para a relação entre o custo de oportunidade e a «visão global de cidade», a estratégia espacial normativamente assumida perante a qual um investimento é ou não legitimado, tendo em conta a forma como ela se apresenta e comunica. Nos países, como Portugal, onde as esferas públicas gerais e locais não assumem debates quanto às visões de cidade, (ou porque as motivações culturais escasseiam, ou porque crises fiscais impossibilitam a criação de expectativas que mais tarde não poderão ser satisfeitas) ocorrem frequentemente situações onde a visão de cidade é, ela própria, a tentativa ou o resultado do aproveitamento de uma oportunidade (Expo98, Polis, Euro 2004, America´s Cup). Esta inversão instrumental do planeamento urbano revela recorrentemente dois antigos problemas correlacionáveis, ao mesmo tempo que os tematiza: (i) uma incapacidade de generalizar interesses estáveis e (ii) cidades fragmentadas e, por isso, desapossadas de identidade. «O que implica que, biunivocamente, se re-imagine a Cidade e se re-imagine a sua governância»[6].

O Esquema Director

a) fundamentação teórica

As teorias do planeamento têm-se debruçado arduamente sobre os processos de tomada de decisão num âmbito de governância, ao ponto de, por vezes, gorarem a particularidade substantiva do planeamento urbano – o ambiente construído – e ambicionarem desenvolver uma teoria genérica do planeamento: o caso mais paradigmático é o de Andreas Faludi e a sua «Decision-Centred View of Enviromental Planning» (1987)[7]. Argumentando contra as posições substantivas do planeamento, Faludi considera que as organizações e os procedimentos merecem atenção separada, tendo, no entanto, limites semelhantes (aquilo que está a ser planeado) e que a crise do planeamento é sobretudo uma crise filosófica, que o força a pensar e agir em circunstâncias novas (descentralização, empowerment, privatização, desburocratização), onde a flexibilidade (baseada no conceito de incerteza da teoria do conhecimento) assume um papel preponderante. Poder-se-iam considerar muitas reflexões de Faludi, aliás bastante utéis para a teoria do planeamento, mas ao apresentar a sua teoria como pragmática evidenciam-se duas teses centrais: (a) que o «planeamento não tem objecto material. O planeamento é rearranjar decisões e não intervir no mundo material propriamente dito»[8] e (b) compete ao planeamento justificar decisões racionais operativas antes destas serem tomadas.

A ilusão maior de Faludi é a da eterna possibilidade de o diálogo socrático e racional conduzir a decisões racionais. Mas todos os diálogos se dão no mundo material, e, por sua vez, existem estruturas físicas que o facilitam melhor do que outras. Logo existem condições do mundo físico dialogante que melhor facilitam ou determinam uma decisão. Aliás, o próprio Faludi admite esta aporia, quando afirma que o facto dos planeadores e os decisores políticos não partilharem os mesmos espaços nos edifícios administrativos dos munícipios, dificulta «visões do mundo» e linguagens partilhadas que ele reconhece como extremamente necessárias para a formação das decisões.[9] Historicamente ainda mais fundamentada é a relação entre a emergência da democracia e a equidade espacial das cidades, ou seja, entre a partilha de uma linguagem que possibilita o debate sobre os processos de decisão e um mundo espacial que possibilita e promove essa partilha[10].

Mais útil parece-nos ser a teoria do Collaborative Planning de Patsy Healey[11] ao aplicar a  teoria do agir comunicacional de Habermas aos processos de planeamento. As premissas de Habermas mais fundamentais aqui são: (i) que a linguagem, cujo telos é intercompreensão, pressupõe forçosamente uma ética comunicativa; (ii) que as competências comunicativas (know-how) de indivíduos socializados são estruturadas pela totalidade dos saberes do mundo de vida quotidiano (normativos e científicos); e (iii) que há um pressuposto de disposição de cooperar na acção comunicativa para a formação do consenso, que se refugia, em última instância, na força do melhor argumento.

O que Healey retirou deste paradigma foi uma sistematização empírica destas teses apenas na formação dos processos de discussão/decisão do planeamento. Contudo, tal como Faludi, o facto de não racionalizar o «mundo de vida quotidiano» senão em contexto de pré-discussão e restringir o agir comunicacional a um momento de tomada de decisão - «o caso limite da acção comunicativa»[12] - é forçada a reduzir a importância da acção comunicativa já presente nos canais espacialmente determinados no ambiente físico, construídos pelo próprio planeamento urbano. O contexto geral de interacção é aqui substituído por um contexto particular de argumentação. Habermas já havia mesmo antecipado esta apropriação decisionista da teoria do agir comunicacional, que «negligencia o facto que os discursos não são apenas admitidos de modo contingente e sim sistematicamente, num contexto vital (urbano?), cuja facticidade, peculiarmente frágil, consiste no reconhecimento das pretensões de validade discursiva. Quem quer que não participe, ou não esteja pronto para participar na argumentação, permanece não obstante ‘já’ em contextos de acção comunicativa.[13]»

Apesar deste interpretação parcelar da teoria do agir comunicacional, Patsi Healey conseguiu demonstrar, no contexto disciplinar do planeamento, a urgente necessidade de tradução do saber especializado para a linguagem quotidiana. Contudo, falta a esse novo discurso (new discourse) instrumentos mínimos que ilustrem a dupla estrutura do planeamento.

b) a dupla estrutura do esquema director

Após este pequeno excurso sobre algumas das mais importantes teorias de planeamento, podemos agora enunciar o que consideramos ser o carácter necessariamente duplo de qualquer instrumento de âmbito mediador entre um sistema de governância local e o território: (i) o instrumento só é válido enquanto facilitador do diálogo e comunicação quotidianos entre os diversos sujeitos agentes em governância flexível (políticos, técnicos, empresas e cidadãos) e, simultaneamente, (ii) necessita de promover o mesmo horizonte dialógico do qual nasceu, numa forma concreta de um «mundo de vida» eminentemente urbano (por ex.: pela urbanimetria, estrutura viária, densidade e o desenho do espaço público...). 

Numa investigação anterior à elaboração do D.L. 380/99, de 22 Setembro e recentemente apresentada nesta revista por Manuel Fernandes de Sá, foram entrevistados agentes de 43 aparelhos técnicos de autarquias portuguesas numa tentativa de sistematizar os (a) níveis de adequação dos instrumentos de planeamento, (b) os níveis de concretização dos planos e (c) as formas de relacionamento entre a administração central, local e o sector privado. Embora inseridos no contexto do decreto lei 69/90, alguns dos problemas apontados nos resultados desta investigação não foram ainda hoje resolvidos (apesar das novas dimensões e instrumentos introduzidos pelo D.L. 380/99, de 22 Setembro e mantidos no recente D.L. 310/03, de 10 de Dezembro ). Destes problemas, alguns se destacam no âmbito do esquema director: (a) a ausência de objectivos políticos de transformação da cidade; (b) a ausência de uma clara objectivação política e técnica que origina por vezes a encomenda de uma figura de plano indevida; (c) sentimento de insegurança dos técnicos perante uma indefinição do interesse público por parte dos políticos; (d) um sentimento de incapacidade de “agarrar” e gerir oportunidades por parte da administração local provocada por uma certa inércia e um processo de planeamento pouco ágil. [14]

Em reacção a estas circunstâncias tem sido prática corrente a utilização de documentos informais e flexíveis de planeamento de escala intermédia (no caso, entre o PU e o PP), inclusive após a publicação do D.L. 380/99, numa tentativa de conciliar funções regulamentares e intenções projectuais para além de criarem condições para a negociação, e serem «mais expeditos e poucos dispendiosos»[15].

Contudo, parece-nos que o pragmatismo desta abordagem revela-se insuficiente porque tende, a médio prazo, a originar crises de confiança e motivação cultural, que só poderão ser suprimidas pela partilha de um vocabulário comum, não só entre os políticos e os vários técnicos, mas também entre estes e os cidadãos. Aproximando-nos de Patsy Healey, afirmamos que a solução para o problema não se encontra num plano de escala intermédia mas numa linguagem mediadora. Se esta tradução da linguagem de especialistas para a linguagem da vida quotidiana não for racionalizada urgentemente como processos de aprendizagem[16], corre-se sérios riscos da opinião pública absorver acriticamente apenas os termos espectaculares, mas ocos, fornecidos pelas esferas mediáticas, o que poderá inviabilizar a credibilidade do planeamento por algum tempo.

Resta saber de onde retira esta linguagem mediadora as energias para o seu fundamento: julgamos que é, sobretudo, na consciência moderna de tempo e no modo de reprodução cultural[17] que as devemos procurar. O planeamento urbano moderno remete-se sempre para uma situação ideal de cidade, a qual não pode ser exclusivamente urbanística (o que os socialistas utópicos compreenderam bem). De igual modo, ao tentar fixar uma situação ideal de cidade, os urbanistas anulam-se enquanto urbanistas. Isto significa que uma situação ideal de cidade, enquanto «visão de cidade», apenas pode surgir como imaginário mobilizador que se subtrai a qualquer aproveitamento objectivante. Este imaginário mobilizador surge, por outro lado, interligado a situações históricas concretas, nas quais se destacam os saberes tradicionais e as diversas meta-narrativas, e as possibilidades reveladas pelo nível de saber tecnológico-científico. Mas este facto não invalida uma antecipação projectual desse imaginário mobilizador: desde que não pretenda substitui-lo, pode até mesmo reforçá-lo, ao mesmo tempo que amplia as bases discursivas de validade sobre quais ele é julgado nas esferas públicas. [18]

c) aspectos relevantes do Esquema Director

O esquema director é uma dessas antecipações projectuais cujos factores constituintes variam em larga medida com as circunstâncias institucionais e territoriais e suas inter-relações com as características dos próprios imaginários.

Dada a inversão instrumental do planeamento já referida, onde as oportunidades se tentam generalizar como estratégias globais normativas, estes investimentos devem, no mínimo, remeter-se para um imaginário ainda não racionalizado mas já patente nas estruturas sócio-culturais, que pode desta forma ser tematizado. A negociação entre os agentes é, não obstante, necessária  tanto nesta situação como perante a existência de estratégias globais. Embora no primeiro caso o esforço de negociação seja mais elevado, na medida em que os critérios de referência  (linguagem) são insuficientes.

A importância do esquema director como facilitador da negociação revela-se maior em circunstâncias de complexidade institucional, tanto entre uma autarquia e agentes privados como, neste emergente contexto de desenvolvimento regional, entre duas ou mais autarquias. Isto deve-se à sua particularidade de suporte desenhado de intenções sucessivamente negociadas, através do qual são aferidas as posições de ambas as partes (e demonstrada a flexibilidade do instrumento) até ao momento do consenso (ou em última instância, pela autoridade do «melhor argumento»), ele próprio reflectido no imaginário do esquema director.  O esquema director contempla sempre, à posteriori, uma formalização legal, uma vez que não tem a pretensão de substituir os instrumentos de gestão territorial, mas aumentar as competências comunicativas (know-how) de todos os participantes e nivelar os ritmos de gestão municipal e transformação territorial.

Territorialmente, o esquema director é porventura mais urgente em espaços intersticiais, vazios ou degradados, e periferias urbanas onde a necessidade de reabilitação e revitalização deve ser superada pela introdução de elementos estruturantes e novas centralidades.  Podem considerar-se estas áreas, actualmente, como áreas de oportunidade. Certamente, que a maior dificuldade na resolução urbanística destes espaços, através dos instrumentos de gestão territorial existentes, surge na definição de um desenho urbano racional em áreas de múltiplos proprietários. Contudo, afirmamos que as forças da irreversibilidade da oportunidade e da visão prospectiva de todos os participantes é superior às divergências contemporâneas que dificultam o consenso.

Por fim, é visível a relação entre o imaginário e as potencialidades oferecidas pelo território em causa e as modelações a que é submetido pelos debates e decisões institucionais [19]. Esta articulação é determinante para a escala de actuação e os limites projectuais de um esquema director. Face ao âmbito do imaginário, o esquema exige uma distinção fundamentada de forma discursiva e desenhada, entre o que se consideram os seus elementos estruturantes e elementos de pormenor, distinção essa que não coincide necessariamente com a hierarquia das escalas mas com os contributos para a imagem urbana.

O Caso Quinta da Migalha

a) enquadramento territorial

O presente estudo, no qual os autores colaboraram, foi desenvolvido pela Bruno Soares Arquitectos, e abrange um território de 139,6 Ha, localizado na Área Metropolitana de Lisboa, mais especificamente, no extremo Sudoeste do concelho da Moita (UOPG 03) e  Este do concelho do Barreiro (UOPG 113).

«Detentora de uma paisagem rural em abandono e transformação, vincada por dois vales, e confrontada nos seus limites por uma estrutura construída diversificada e pouco articulada na qual as suas ligações são efectuadas por uma rede viária insuficiente e de algum modo redutora do potencial de expansão, a Área de Intervenção, pela sua dimensão, posicionamento territorial e fisiografia, oferece um importante potencial de reestruturação e requalificação deste tecido urbano difuso e desestruturado que tende a crescer de forma fragmentada consolidando a franja peri-urbana dos concelhos do Barreiro e da Moita.»[20]

Dentro do âmbito dos Planos Directores Municipais, são estabelecidas  directrizes:

UOPG 03 – Concelho da Moita

a)   Articulação do território com o espaço urbano do Barreiro;

b)   Implementação da Via Estruturante Primária Sul (CREM);

c)   Valorização da estrutura verde integrado nos corredores da Estrutura Ecológica Metropolitana – Construção do Parque Urbano do Trabuco.

 Fig. 1 Enquadramento da Área de Intervenção – Quinta da Migalha

UOPG 113 – Concelho do Barreiro

a) Uso dominante habitacional e usos compatíveis, comércio, serviços e equipamentos;

b) Salvaguardar a alternativa à estrada Municipal 510 de ligação Barreiro/Moita e o Cabeço Verde, assim como ligações viárias internas à Cidade Sol;

c) Constituir reservas de terreno para equipamento.

Fig. 2 Extracto dos PDMs da Moita e Barreiro

b) processo

Enquanto o P.D.M. do Barreiro foi elaborado ao abrigo do DL. N.º 69/90, de 2 de Março, o P.D.M. da Moita, actualmente em revisão ao abrigo do DL. nº 310/03 de 10 de Dezembro, possui um carácter estratégico que o P.D.M. do Barreiro (mas não a administração municipal) não contempla, permitindo assim materializar intenções de desenvolvimento local. Desta forma, a introdução de instrumentos e mecanismos de execução dos planos, conjuntamente com a autonomia autárquica, revelam-se elementos fundamentais para uma gestão urbanística municipal.

A necessidade de uma infra-estrutura rodoviária de importância intermunicipal  (Circular Rodoviária Externa da Moita – C.R.E.M.) veio possibilitar um diálogo e o estabelecimento de um compromisso entre as duas Câmaras (Protocolo Intermunicipal, com a coordenação da C.M. Moita), que numa perspectiva regional, contribui para uma maior integração dos dois Municípios na Área Metropolitana de Lisboa, ao nível das acessibilidades.

Com o desenvolvimento do projecto da via, compreendeu-se que uma extensão considerável desta, atravessaria uma grande propriedade localizada nos dois concelhos. Este facto revelou-se fundamental como facilitador da negociação com o proprietário, por forma a chegar a um acordo que enquadrasse duas perspectivas: a implementação da via e o desenvolvimento de um  território intersticial - Quinta da Migalha - que sustentasse os objectivos estratégicos dos dois Municípios.

Esta convergência de interesses permitiu a negociação entre ambas as partes, que originou um novo protocolo, desta vez entre as Câmaras Municipais e o Promotor. A cooperação entre os agentes envolvidos tem, desta forma, um papel preponderante ao longo de todo o processo. Assim, é acordado que as directrizes da UOPG 03 Moita teriam em conta o sentido da área da oportunidade e o acordo em desenvolvê-la de forma integrada, sendo os seus critérios cumpridos se o PDM fosse aprovado (revisão). O factor confiança, entre o promotor que investe e a câmara que permite a construção, surge, desta forma, como base do compromisso assumido, tal como a flexibilidade do Esquema Director entendido como instrumento de gestão municipal.

O cenário da revisão do PDM, por parte da Moita,  ao inviabilizar a promoção e desenvolvimento de Plano de Pormenor, dentro do processo normativo do planeamento em Portugal, inviabilizaria, de igual modo, o aproveitamento da oportunidade criada. A alternativa foi consensual, a elaboração do Esquema Director, seria a resposta, e ambas as câmaras avaliariam a proposta. Desta forma a legitimação do processo e do referido esquema estaria garantida (i) tecnicamente, perante o facto do mesmo ser composto pelos elementos que compõe um plano de pormenor (ii) económica e politicamente, pelo agarrar de uma oportunidade que reverte em benefício de comunidades de fronteira municipal e (iii) social e culturalmente, pela identificação da morfologia social e esclarecimento dos estados de carências e aspirações dos residentes através de questionários de auto-resposta da psicologia comunitária.

No que diz respeito à condução do próprio esquema, enquanto programa de intenções desenhadas, o consenso necessitou de ser gradualmente formado. É aqui que a flexibilidade do esquema director melhor se manifesta, traduzindo-se em sucessivos ajustamentos negociais e projectuais que se debruçaram, numa primeira fase, sobre a estrutura geral de implantação (o imaginário), e, mais tarde, em considerações de certos elementos-chave para o desenvolvimento do território.

Por fim, o processo consuma-se em dois Planos de Pormenor promovidos pelas respectivas Câmaras, que reflectem as opções estratégicas definida no Esquema Director, e promulgam um sistema de execução (por iniciativa das câmaras ou por proposta dos proprietários), na figura do mecanismo da perequação.

uma quase-conclusão

No contexto nacional, parece-nos que as expectativas criadas ao longo dos últimos 30 anos cresceram mais rapidamente que a quantidade de valor disponível, de modo que, perante as alterações mais recentes na estrutura da esfera pública e a ampliação dos critérios de referência da população, gerou-se uma certa crise motivacional, agravada, no caso do planeamento, pela administração burocrática —esse «instrumento de precisão» (Max Weber). O esquema director não ignora esta conjuntura. Tenta, por sua vez, esclarecer a interdependência entre a teoria e a prática, por via de uma linguagem mediadora que possui elementos estruturantes comuns aos vários actores, aos quais não se pode escapar sob pena de uma perda de sentido do próprio acto de planear.

Enquanto figura mediadora do planeamento, o esquema director sabe que «enquanto a incompatibilidade de pretensões e intenções não for reconhecida pelos participantes, o conflito permanece latente»[21]; e que este reconhecimento pode, só por si, implicar significativas alterações nas formas de organização e interacção quotidiana do poder local. Enquanto figura crítica do planeamento, defende com Habermas, que «o mecanismo fundamental para explicar a evolução social em geral reside num automatismo: é impossível deixar de aprender. Ao nível do desenvolvimento sócio-cultural, não é a aprendizagem, mas a não-aprendizagem, o fenómeno que deve ser explicado»[22].

Bibliografia

·        BERGER, Peter L. e BERGER, Brigitte (1975); «O que é uma instituição social?» in «Sociologia e Sociedade (leituras de introdução à Sociologia)»;org. Foracchi, Marialice Mencarini e Martins, José de Souza;  Livros Técnicos e Científicos Editora, São Paulo, 1992

·        BERGER, Peter L. e LUCKMANN, Thomas (1966); «A Construção Social da Realidade», Dinalivro; Lisboa, 1999

·        BRIDGE, G. e WATSON S. (2002) org.; «The Blackwell City Reader» Blackwell Publishing, UK

·        BRUNO SOARES, Luís J. (2003); «Esquema Director Quinta da Migalha: Estudo Preliminar, 1ª fase»; Lisboa,

·        BRUNO SOARES, Luís J. e LEBRE, A.M. (2000); «Estratégia de Desenvolvimento, Modelo Territorial e Ordenamento do Território» em Sociedade e Território, nº 32 Dezembro

·        CAMPBELL, S. e FAINSTEIN S. (1996,2003) org.; «Readings in Planning Theory» Blackwell Publishing, UK

·        CASTELLS, M (1997,2001); «A Era da Informação: Economia, Sociedade e Cultura, Volumes 1 e 2», F. Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2003;

·        FALUDI, A (1987); «A Decision-Centred View of Enviromental Planning», Pergamon Press UK, Urban and Regional Planning Series, Volume 38

·        GUTERRES, J. et al.(2003); «Cidade Bem Ordenada, Cidade Feliz», no prelo

·        GUTERRES, J. (2003); «Cidade Bem Ordenada e Modernidade», Tese de Doutoramento, FA-UTL, Lisboa

·        HABERMAS, J (1968); «Técnica e Ciência como "Ideologia"», Ed. 70, Lisboa

·        HABERMAS, J. (1973); «A crise de legitimação do capitalismo tardio» Ed. Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro, 1980

·        HABERMAS, Jurgen (1983); «O Discurso Filosófico da Modernidade»; Publicações Dom Quixote, Lisboa ,1998

·        HABERMAS, J. (2002); «Racionalidade e Comunicação», Ed. 70, Lisboa

·        HEALEY, Patsy (1997); «Collaborative Planning: shaping places in fragmented societies» Macmillan.

·        LEFEBVRE, H. (1974); «La Production de l'Espace» Ed. Anthropos, Paris, 2000;

·        MANGIN, D. e PANERAI, P. (1999) «Projet Urbain»; Éd. Parenthèses, Marseille

·        PINTO, F. Cabral (1992); «Leituras de Habemas: Modernidade e Emancipação», Fora de Texto, Coimbra.

·        SÁ, Manuel Fernandes de (2002); «Planos Operativos de Escala Intermédia - caracterização técnica e arquitectónica» em Sociedade e Território, nº 33 Fevereiro